北京物业管理纠纷之体制成因

    北京市物业管理纠纷之体制成因 黎念青
    1995年市政府发布《北京市居住小区物业管理办法》后,我市新建小区全面实行物业管理。但近年来,物业管理纠纷急遽上升,据市消费者协会2005年1月对百个小区5000位业主问卷调查,高达73%的业主对物业公司不满意。造成目前物业管理领域矛盾复杂的因素是多方面的:既有部分业主消费观念滞后,对物业管理有偿服务还不适应的问题,也有物业管理企业运作不规范,服务意识和服务水平难以满足业主需求的问题;既有物业管理法律法规不完善问题,也有政府部门监管不到位问题。本文从制度变迁的角度,通过对物业管理制度变迁背后利益关系的分析,剖析物业管理纠纷的深层原因。

    一、从路径依赖角度看当前物业管理制度的不足
    路径依赖是指过去的体制或事件对现在和将来产生强大的影响,人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。(来自:www.dichanshequ.com)我市物业管理体制的形成可以从制度变迁中对香港物业管理体制的路径依赖和强制性制度变迁中对计划经济下房管所体制的路径依赖得到合理的解释。
    1、物业管理制度变迁对香港物业管理体制的路径依赖及其后果
    改革开放之初,由于对外部世界的了解非常有限,制度选择集合几乎空白。香港的一些管理制度特别是城市管理的一些做法在全国推开,并成为这些领域体制改革的目标模式。物业管理领域的制度变迁清晰折射出香港模式的影响。1980年8月,我国第一个涉外商品房住宅小区东湖丽苑开始动工兴建,开发商组织人员赴香港参观学习后成立了我国第一个物业管理公司,其物业管理关系有三个鲜明的特征。
    一是物业管理单位是以追求利润最大化为目标的企业法人组织,物业管理公司对业主实行有偿服务。
    二是物业公司由开发商指定,实行建、管一体化体制。
    三是物业管理制度结构长期不完善,没有成立业主组织,业主权益保护缺乏有效的途径。
    这三个基本特征直到今天也仍然是我国物业管理行业的普遍现象。特别是建、管一体化体制,使物业管理成为房地产开发商的售后服务环节。开发商借助建、管一体化体制,掩盖房屋开发、销售中的欺诈行为,垄断物业管理经营权,窒息市场竞争,这是我市物业管理纠纷频发的重要原因。
    2、物业管理制度变迁对房管所体制的路径依赖及其后果
    物业管理这种全新的制度模式出现后,能被迅速推广并上升到法定模式的地位,根本原因还是传统的房屋管理体制难以为继,亟需新的管理模式与住房制度改革相适应。改

www.dichanshequ.com 革开放前,传统的房管模式是一种行政性、福利性房管模式,房产的维修、保养和社区的日常管理一般都由国家和单位负责,各级房管部门及其下属的房管所是管理主体。由于管理的房屋数量庞大,加之政府投入不足,导致承担房屋管理职能的房管所运转困难,房屋服务与管理仅停留在简单的修修补补的水平,房屋维护与管理成为政府的沉重负担。伴随着住房商品化,房屋管理也开始了市场化改革,直管公房房管所改制为物业管理公司,物业管理制度全面确立。
    这种以对房管所路径依赖为背景的物业管理制度变迁对物业管理行业造成的影响是深远的。在物业管理制度改革中,政府是制度安排的唯一供给者。但为减少改革阻力,降低改革成本,房管所的改制停留在"翻牌"层面,缺乏深度的市场化改革,企业经营机制没有得到根本性转换。房管所没有认识到业主是物业管理的主体,物业管理公司同业主之间的关系仅是委托合约关系,而是仍然承袭房管所的行为模式,把自己当成公共权力的一部分,以代表政府对社区居民进行管理自居,轻服务,重收费,导致物业公司与业主关系紧张。许多物业公司依赖过去凭借垄断地位所取得的市场生存空间,没有参与市场竞争的能力,想方设法阻挠业主更换物业公司。
    对房管所体制的路径依赖造就了物业公司综合管理的模式。计划经济时期,承担治安、卫生等基层社会管理职能的是基层政府和居委会。在城市管理体制改革中,管理重心下移在一些地方被简单化为管理任务下移,居民委员会承担了过多的政府职能。由于新建居民小区没有居委会组织,有些政府部门还把物业公司看作是房管所,让物业管理公司承担了部分社会管理职能。近年来,物业管理公司客观上充当了社区公共事务管理者的角色,行使了包括治安、城管、卫生等多方面的社区管理职能。如,小区内居民打架斗殴,只要不造成重大伤害,派出所不予出警,而由物业公司负责处理。综合管理使物业公司业务领域宽泛,人员众多,运行成本高,技术含量低。物业管理公司的企业性质,使其在为社区提供公共服务时,往往以公共服务之名,行追逐利润之实,服务低质量与收费高标准形成强烈反差,引起居民的不满。物业公司综合化组织模式加大了业主更换物业公司的难度,一旦业主提出更换物业公司,物业公司就以停止所有服务相要挟,使社区各种服务陷入停顿,严重影响居民生活。

    二、强制性制度变迁造成物业管理制度结构失范
    从制度变迁的过程看,我市的物业管理体制变迁属于强制性制度变迁,即不是由市场自发形成的制度创新,而是由政府通过发布行政命令与法律规章而引入和实现的制度变迁。政府在推进物业管理制度变迁中,由于经验不足、法律法规不完善等原因,致使物业管理制度变迁造成利益关系失衡,形成极不对称的两极。一极是掌握强大的资本、信息和组织资源的物业管理公司;一极是分散的业主,其寻求组织资源的渠道不畅通,合法权益被侵害后没有有效的救济手段,由此引发各种纠纷。
    1、物业管理制度变迁造就了强权的物业管理公司
    制度结构由许多正式和非正式的制度安排构成。完善的物业管理制度结构是一个复合的制度体系,包括物业公司组织制度、业主委员会产生和运行制度、物业公司招投标制度、物业服务评价考核制度、物业公司退出制度等等。由于我国法律制度还不健全,群众利益表达机制和利益协调机制不完善,制度变迁主要由行政部门主导,立法工作存在部门利益法制化倾向,这种强制性制度变迁就容易被部门利益所左右。现行物业管理法规把物业公司规定为物业管理的唯一方式,剥夺了业主自主选择服务方式的权利,也脱离了居民收入水平和承受能力。现行法规赋予物业公司负责小区社会治安的职能,保安力量也归物业公司调配,成为胁迫业主就范的力量,甚至酿

www.dichanshequ.com 成流血事件。
    2、现行物业管理法规抑止了业主自治组织的产生及其活动空间
    物业管理中,业主作为物业所有权人的权利是"建筑物区分所有权"。即因为多个业主共同拥有一栋建筑物,其对建筑物专有部分享有专有所有权,对建筑物共用部分享有共有权,以及因业主身份所生的成员权。成员权意味着小区内的公共事务由业主在法律框架内通过民主程序自主决定,这是一种基于私有产权和业主共同利益之上的业主自治权。但是,在立法和执法实践中,却对业主自治设置了诸多限制,抑止了业主自治组织功能的发挥。
    首先,从业主委员会的成立上,将成立业主委员会的主导权给了开发商。《物业管理条例》(草案)规定:"建设单位应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处的指导下,组织业主成立业主大会,并选举产生业主委员会。"在《条例》(草案)修改过程中,根据社会各方的意见,修改为"同一个物业管理区域内的业主,应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会,并选举产生业主委员会。"这样,把成立业主大会的主导权还给了业主。但《北京市贯彻〈物业管理条例〉的若干意见》仍然规定:"住宅物业首次业主大会会议由物业所在地的街道办事处负责组织业主代表、建设单位(或公有住房出售单位)、社区居委会组成业主大会会议筹备组。筹备组中的业主代表由筹备组组成单位按照业主自荐、推荐的形式在充分听取业主意见基础上确定。"成立业主委员会必须有建设单位也就是房地产开发商参加,开发商的态度成为业主委员会能否成立的关键。而按照现行法规对前期物业管理的规定,只要业主委员会不成立,物业公司就能长期保持垄断物业管理经营权。现行政策法规直接导致了业主委员会的难产。据统计,到2005年4月底,我市有物业管理企业2300家,实行物业管理的项目共4204个,小区2911个,而业主委员会仅241个。
    其次,业主委员会的法律地位不明确,活动领域被限制。由于现行法律法规对业主委员会是否具有法人资格没有明确规定,在业主与物业公司的法律争端中,法院认为业主委员会不是民事主体,不能代表业主参加诉讼。现行物业管理制度还严格限定了业主委员会的活动领域,不得从事与物业管理无关的活动,使业主委员会不能成为业主利益表达和利益诉求的有效途径。当全体业主面对开发商在房屋开发、销售中的欺诈行为时,不能利用业主委员会这一既有组织资源同开发商进行抗衡,无疑提高了业主的维权成本。

[1] [2]  下一页